Le secteur des transports fait face à des besoins d’investissement croissants : modernisation des infrastructures, résilience des réseaux, transition écologique et évolution des mobilités. Le rapport de la conférence Ambition France Transports, remis au Gouvernement en 2025, estime à environ 3 milliards d’euros supplémentaires par an, à moyen terme, les besoins nécessaires à la remise à niveau des infrastructures nationales.

Le constat est particulièrement préoccupant pour les réseaux existants. Environ 50 % seulement des chaussées du réseau routier national non concédé seraient en bon état, tandis qu’une part significative des ponts présente des défauts structurels.

Dans ce contexte, l’échéance des principales concessions autoroutières françaises, entre 2031 et 2036, constitue un moment décisif. Au-delà de la restitution des ouvrages et de leur mode d’exploitation à l’expiration des contrats, se pose désormais la question de l’utilisation des recettes autoroutières pour financer l’ensemble des infrastructures de transport.

Les péages pourraient ainsi changer de fonction : de contrepartie de l’usage d’un ouvrage, ils deviendraient une source de financement des mobilités, notamment ferroviaires, fluviales et routières. Le projet de loi-cadre relatif au développement des transports, n°2740 s’inscrit dans cette perspective et pourrait traduire les arbitrages issus de la conférence Ambition France Transports.

La fin des concessions historiques apparaît dès lors moins comme une simple échéance contractuelle que comme une occasion de repenser le financement et la gouvernance des mobilités. Une question se dessine : assiste-t-on à l’émergence d’un nouveau droit du financement des transports ?

I. La mutation de la fonction économique du péage

Depuis les années 1950, la France a choisi de déroger au principe de gratuité des voies de circulation en recourant au système concessif. L’État a confié à des sociétés concessionnaires le financement, la conception, la construction, l’entretien et l’exploitation du réseau autoroutier, en contrepartie du droit de percevoir un péage. Le concessionnaire assume ainsi un risque d’exploitation, notamment lié au trafic, aux coûts d’entretien et aux investissements nécessaires au maintien du réseau.

Ce modèle a longtemps structuré l’économie autoroutière française. Mais l’amortissement progressif des infrastructures a nourri les interrogations sur la justification du péage, notamment au regard de la rentabilité des sociétés concessionnaires et du niveau des tarifs acquittés par les usagers.

Le rapport Ambition France Transports propose de dépasser cette approche. Le maintien d’un niveau de péage proche de celui actuellement pratiqué après l’expiration des concessions historiques permettrait de dégager des ressources significatives pour les finances publiques. Le péage ne serait donc plus uniquement la rémunération d’un investissement privé : les recettes autoroutières pourraient contribuer au financement d’autres modes de transport.

Cette évolution modifie la fonction économique du péage. Celui-ci tendrait à devenir un mécanisme de solidarité intermodale, dans lequel l’affectation des recettes répondrait à une logique d’intérêt général dépassant le seul financement du réseau autoroutier.

II. Un nouveau modèle de gouvernance

Le rapport Ambition France Transports renouvelle également la réflexion sur la gouvernance des autoroutes en plaçant la répartition des risques au cœur du futur modèle.

Trois risques sont principalement identifiés : le risque de construction, le risque d’entretien et d’exploitation et le risque de trafic. L’enjeu n’est donc plus de choisir entre gestion publique et gestion privée, mais de déterminer l’allocation des risques permettant de concilier efficacité économique, maîtrise budgétaire et intérêt général.

Lorsque le risque est largement transféré au concessionnaire, celui-ci doit être rémunéré en conséquence. À l’inverse, si l’État conserve le risque de trafic, il bénéficie directement des recettes mais demeure exposé aux variations de fréquentation. La crise sanitaire de 2020 a illustré cette sensibilité, les sociétés concessionnaires ayant alors subi une forte baisse de leurs recettes.

La conférence n’envisage ni la prolongation des concessions actuelles, ni un retour à la régie, ni la création de sociétés régionales de gestion. Elle privilégie des concessions de nouvelle génération : contrats plus resserrés, durées adaptées aux investissements restant à réaliser et mécanismes renforcés de partage de la rentabilité.

Le projet de loi-cadre pourrait accompagner cette évolution par une réallocation des recettes, un encadrement renforcé des concessions et une meilleure articulation entre infrastructures, transition écologique et aménagement du territoire. Le droit des concessions évoluerait ainsi vers un modèle davantage régulé, dans lequel la performance économique serait conciliée avec une redistribution plus équilibrée de la valeur créée.

III. Les propositions du projet de loi-cadre

Le projet de loi-cadre s’inscrit dans le prolongement des travaux d’Ambition France Transports et en reprend les principales orientations autour de plusieurs axes.

Il prévoit d’abord une programmation pluriannuelle du financement des transports afin d’offrir davantage de visibilité aux acteurs publics et privés sur les investissements à conduire et les ressources à mobiliser. Il accorde également une priorité à la régénération, à la modernisation et à la résilience des infrastructures existantes, notamment ferroviaires, fluviales et routières.

Le texte consacre par ailleurs le principe d’une affectation des nouvelles ressources issues des mobilités au financement des mobilités elles-mêmes, dans le prolongement du modèle porté par l’AFITF. Les recettes résultant du maintien des péages après l’expiration des concessions historiques pourraient ainsi être réaffectées aux infrastructures de transport, sous réserve d’une visibilité suffisante pour en assurer l’acceptabilité.

Le Gouvernement privilégie parallèlement un renouvellement du cadre concessif, fondé sur des périmètres plus homogènes, des durées plus courtes et une association accrue de la puissance publique. Le projet entend également consolider le modèle économique des autorités organisatrices de la mobilité, tout en mobilisant davantage les financements privés en complément de l’effort public.

Au-delà de ces mesures, le projet marque un changement de perspective. La logique patrimoniale traditionnelle (construire, exploiter, transférer) laisse place à une approche intégrée des infrastructures de transport. Les autoroutes ne seraient plus appréhendées comme un secteur autonome, mais comme l’un des supports du financement global des mobilités.

Cette évolution rapproche le régime économique des péages d’une logique de fiscalité affectée : l’enjeu ne réside plus seulement dans la tarification d’un service, mais dans la traçabilité de l’utilisation des recettes au bénéfice d’une politique publique.

Cette transformation soulève enfin la question de l’acceptabilité sociale. Le niveau du péage ne constitue pas le seul déterminant : la transparence sur l’utilisation des recettes est également essentielle. L’usager sera d’autant plus susceptible d’accepter le maintien du péage qu’il pourra identifier les investissements auxquels il contribue.

Cette exigence implique un renforcement de la gouvernance et du contrôle des flux financiers, ainsi qu’une réflexion sur le rôle que pourrait jouer une structure telle que l’AFITF dans la redistribution des ressources entre les différents modes de transport.

Conclusion

La fin des concessions autoroutières historiques ouvre donc une réflexion qui dépasse largement la seule gestion des contrats arrivant à échéance. Elle pose la question de l’allocation des risques, de la gouvernance des recettes et, plus largement, du financement durable des infrastructures nécessaires à la transition écologique et à la cohésion territoriale.

Si les orientations issues d’Ambition France Transports et du projet de loi-cadre se confirment, les péages pourraient changer de nature et les concessions de modèle. Les autoroutes ne seraient plus seulement un objet de concession : elles pourraient devenir un instrument structurant de la politique publique des transports.

L’enjeu sera alors de concilier trois impératifs : assurer l’entretien et la modernisation des infrastructures, préserver l’équilibre économique des futurs contrats concessifs et garantir aux usagers une utilisation transparente et lisible des recettes générées par les péages.